（来（lái）源：经济观察报）

一项影响中国货（huò）运结构的政（zhèng）策正在不断推进中，它力（lì）图扭转早在2008年，甚至更早以（yǐ）前形成（chéng）的公路与铁路运输比例失（shī）衡的问题。

7月2日，国务（wù）院新闻办公室召开（kāi）国务院政策例（lì）行吹风会。交通运输部副部长刘（liú）小明在（zài）会（huì）上抛出了一个庞大的货（huò）运结构调（diào）整（zhěng）计划（huá）：三年后，中国将实现全国铁路货（huò）运量较2017年（nián）增加11亿吨，水路货（huò）运量较2017年增加5亿吨，沿海港口（kǒu）大（dà）宗（zōng）货（huò）物（wù）公路运输量减少（shǎo）4.4亿吨的（de）目标。

仅仅一天后（hòu），即7月3日（rì），国务院公开发（fā）布《打赢（yíng）蓝天保卫战三年行动（dòng）计（jì）划》，其（qí）中对（duì）中国运输结构（gòu）调整的（de）目标（biāo）进（jìn）行了更细致的拆解：2018年年底前，沿海主要港口和唐山（shān）港、黄（huáng）骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输（shū）；2020年采暖季前，沿（yán）海（hǎi）主要港（gǎng）口（kǒu）以（yǐ）及唐山港、黄骅港（gǎng）的矿石、焦炭（tàn）等大宗货物（wù）原则上主（zhǔ）要改由铁路或水路运输。

这一（yī）从大气污（wū）染治理（lǐ）为出发点，以港口（kǒu）集疏港运输（shū）方式（shì）为着（zhe）力点，意（yì）图将一部（bù）分大宗商品（pǐn）运输由公路（lù）转为铁路的政（zhèng）策被（bèi）称（chēng）为“公转铁”。

必（bì）然趋势（shì）

2017年（nián），人们（men）已（yǐ）经在天津港见识到该政策的力度。当年4月（yuè）天津港禁止汽（qì）运煤集港，此后柴（chái）油车，甚至LNG（天然（rán）气）卡车均被（bèi）禁止入港（gǎng）进行煤（méi）炭运（yùn）输。

一位（wèi）天津港相（xiàng）关（guān）人士对经（jīng）济（jì）观察报表示，在这一政策落地后，大批（pī）相（xiàng）关货物开始向京津冀地区其（qí）它港口转移。但按照《行动计划》所列（liè）出的时间（jiān）表，2018年（nián）年底（dǐ）后，这（zhè）种转移将（jiāng）会越（yuè）加困难。

这项政策背后（hòu）隐（yǐn）藏着一个巨（jù）大的（de）命题：中国货运（yùn）结构的（de）调整。北京交通大（dà）学交通运输学院（yuàn）副教授张晓东对经济（jì）观察报（bào）表（biǎo）示，改革（gé）开放（fàng）后，铁路（lù）货物周（zhōu）转量呈波动性下降，是（shì）公（gōng）路市场化改（gǎi）革、技术进步和向现代物流转（zhuǎn）型的综合作用，而2008开（kāi）始（shǐ）的大规模基（jī）建投资（zī）则加速了这一进程。

另一位研究（jiū）者，北（běi）京交通大学经济管理（lǐ）学院教授（shòu）赵坚则为经济观察报提供了一组数据，中国铁路货（huò）运（yùn）周转量占市场份额大约20%左右，美国则为40%多。在赵坚看来（lái），从货物运输结构角度考量，增加铁路货运，推动货物从公（gōng）路流向铁路是必然趋势（shì）。

这一现（xiàn）象出（chū）现的原因是复杂的（de），但是铁路货运运力不（bú）足是其中（zhōng）之一。短（duǎn）板能（néng）否在短（duǎn）时间内（nèi）补（bǔ）足依然（rán）是个问题，一些港口人士已经表（biǎo）现出担忧——中国一些港口（kǒu）公路运输占比超（chāo）过4成（chéng），短时间内铁路（lù）运力能否负（fù）担如此大量的货物运输需（xū）求转移？“毫无（wú）疑问，达成三（sān）年目标（biāo）的难度是巨大的”，张晓东（dōng）对经济观察报表示。

胡（hú）子（zǐ）物流集团董（dǒng）事长李乃（nǎi）龙敏锐察觉（jiào）到了（le）“公转铁”大潮袭来的信号，在（zài）不到（dào）一（yī）个月的（de）时间内，李乃龙发现国务院以及多个部（bù）委针（zhēn）对（duì）“公转铁”、“运输结构调整”的四次（cì）发声，由此，他认定“公转铁”已经是必（bì）然的（de）趋势。

胡子物流集团位（wèi）于（yú）河北唐山市，在这里有中国（guó）北（běi）方重要的港口之一（yī）唐山港。2017年，包括京（jīng）唐港区、曹妃甸港区两个港区，唐山港（gǎng）共计完成货物吞（tūn）吐量5.7亿（yì）吨，其中煤炭吞吐量1.77亿（yì）吨，矿（kuàng）石（shí）吞吐量2.47亿（yì）吨。

唐山港（gǎng）是继天（tiān）津（jīn）港后第二个对“公转铁”采取（qǔ）强力措施的港口，在2017年8月，唐山市政府发布了《关于停止（zhǐ）唐山港煤炭（tàn）汽（qì）运集（jí）疏（shū）港的通知》，通知中要求8月（yuè）15日（rì）起（qǐ），唐山港全面（miàn）停止接收煤炭汽车（chē）集港（gǎng）运输，从9月30日（rì）起，唐山港也将全（quán）面停止煤（méi）炭汽车疏港运输（shū）。

李乃龙对经济观察报表示，目前柴油车已经无法进入港区进行煤炭（tàn）集疏港，只（zhī）能（néng）用LNG（天然气）卡车（chē）进行运输（shū）。同时，矿粉的（de）公路运输（shū）也进入了（le）监管的范围，尽管还未采用（yòng）禁止入港这样强力的措施。

在目（mù）前的（de）阶（jiē）段，LNG卡车运输的成本还要低于传统（tǒng）柴（chái）油车的成本，但（dàn）是由于（yú）天然气（qì）价格具（jù）有较大的季节波动性，下（xià）半年（nián）天然气的价格有可（kě）能出（chū）现较大幅度的上（shàng）涨（zhǎng）。

胡子（zǐ）物流集团此前是（shì）一家第三方（fāng）公路（lù）运输企业，从2014年起，这（zhè）家公（gōng）司开始向车货（huò）匹（pǐ）配、无车承运人（rén）方向转型，目前平台内（nèi）有超过1万家会员和车辆。察觉（jiào）到政策的力（lì）度后，李乃龙开始引导平（píng）台内的会员不再（zài）添置（zhì）新的柴油车，而是向（xiàng）LNG、新（xīn）能源车辆（liàng）方向进（jìn）行投入。

李乃龙认为中国公路（lù）货运占比过高（gāo）的问（wèn）题必然（rán）会（huì）被转（zhuǎn）变，再进行柴油车（chē）投入（rù）没有出路。

这（zhè）种货物从公（gōng）路（lù）转向铁路（lù）的（de）进程正在沿海多个港口蔓（màn）延，一位连云港相关人士向经济观察（chá）报提（tí）供了（le）一组数据（jù），在今年上半年（nián），连云港（gǎng）铁路集疏港（gǎng）所占比重较2017年已经（jīng）增加了15%左右。

按照该人士的介绍，这种（zhǒng）增长的原因来自于多个方面，不（bú）仅包括中长距离货物的自然增长，也包括铁路、港（gǎng）口（kǒu）对“公转铁”政策的不（bú）断推动。

比（bǐ）如，此前由连云港运往徐州的货物大（dà）部分采（cǎi）用（yòng）公（gōng）路运输，但是目前由于上（shàng）海铁路局（jú）采（cǎi）用了政策引导的形式，让至徐州的大（dà）部分货（huò）物转向了铁路运输。

天津港样（yàng）板

在整个“公转（zhuǎn）铁”政策成（chéng）型的过程中，天津（jīn）港是一个（gè）重（chóng）要节点，同时也是采取措施力（lì）度最（zuì）强的港口。

2016年（nián）12月（yuè）至2017年年初，突然袭来的重度污染天气让（ràng）各级政府启动了（le）一系列环保应急措（cuò）施，其（qí）中天津市采取的一项措（cuò）施即（jí）为暂停天津港的各项货运业（yè）务（wù），最初这一措施执行期为一周左右，此后又根据污染状况再次执行。

张晓东（dōng）对经（jīng）济观察报（bào）表示，这一（yī）针对港（gǎng）口（kǒu）货运（yùn）的临时措施让政（zhèng）策制定者察觉到港口（kǒu）物流管理（lǐ）对于（yú）大（dà）气污染治理的重要作用（yòng）。

中国港（gǎng）口货车集疏港多（duō）采用柴油车，这种车辆的污染（rǎn）物排放大约为铁路的7-10倍左右。2018年5月，北京市环保（bǎo）局公布了（le）新一轮污染源解析结果（guǒ），结果显示北（běi）京市全年PM2.5主要来源中本（běn）地排（pái）放占三分之二，现阶段本（běn）地排放贡献（xiàn）中，移动源贡献（xiàn）率位列（liè）首位，而在移动源中在京行驶的柴油车贡献最大。

赵坚对经济观（guān）察报表示（shì）：“公转铁政策（cè）推动的基（jī）本逻（luó）辑还是（shì）为了环保考虑，目前在（zài）京津冀区（qū）域移动污染源排放已经成为造成（chéng）PM2.5污（wū）染的主要原（yuán）因，推动“公转铁”将（jiāng）会（huì）有效降低大气污（wū）染”。

在天（tiān）津港临时措施采（cǎi）取一个月后，即2017年2月，原环保（bǎo）部、发改委等（děng）多个部门便公布了《京津冀（jì）及周边地（dì）区2017年大（dà）气污染防治工作方案》，该方案（àn）要求天（tiān）津港在该年（nián）7月底前不再接（jiē）收柴油货车运输（shū）的集港煤（méi）炭。9月底前，天（tiān）津、河（hé）北（běi）及环渤海所有集疏港煤炭主要由铁路运输（shū），禁止环（huán）渤海港口接收柴油货车运（yùn）输的集疏港煤炭。

上（shàng）述天津港人士对经（jīng）济（jì）观察报表示，天津市（shì）对于这一政（zhèng）策执（zhí）行力度很强，实（shí）际上提前（qián）达成了方案（àn）的要（yào）求（qiú），在（zài）4月底包括（kuò）LNG在内的货运车辆就已经被禁止进入（rù）天（tiān）津港（gǎng）进行集疏港运输。

吞吐量骤降

天津（jīn）港的严厉（lì）措施落地已经超过1年（nián），这一措施的影响还在不断释（shì）放。上述天津港人（rén）士对（duì）经济观察报（bào）表示（shì），今年上半年天津（jīn）港煤炭及相关制品吞吐量相较于（yú）2017年同（tóng）期下滑了20%左右。

按（àn）照天津港2017年年报显示，2017年天津港煤（méi）炭及制品吞（tūn）吐量同（tóng）比下滑30.15%。年报信息显示，天津港于2017年4月底停（tíng）止接收公路运输（shū）煤炭，集疏港煤（méi）炭全（quán）部由（yóu）铁路运输，这种下滑是由（yóu）于“受货源发货地（dì）和天津港铁路疏运（yùn）条件、能力以及铁（tiě）路发运（yùn）量的限制”。

铁路（lù）运力正（zhèng）在（zài）成为“公转铁”大策中一个绕（rào）不开的节点。

上述连云港人士为经济观察报（bào）提供（gòng）了一组数（shù）据，连云港铁路（lù）装车量在2008年后曾经最高峰达到日装（zhuāng）车近3000车，而（ér）目前日均装车量（liàng）大约（yuē）为1800车，大约为11万吨（dūn），而按（àn）照2017年连云港年吞吐量2.28亿吨计算（suàn），日均吞（tūn）吐量约为60万吨，两者还存在（zài）较大的差（chà）距。“这只是一个（gè）粗（cū）略的测（cè）算（suàn）。连云（yún）港的运（yùn）输（shū）配比大约是公路40%、铁路30%、水路30%。如（rú）果按照目前的铁路运输能力，很难完全负担（dān）“公（gōng）转铁”的任务。”该人（rén）士（shì）对经济观察报表示。

由于陇（lǒng）海（hǎi）线的（de）存在，连（lián）云港是（shì）中国铁路运力较为充（chōng）分的港（gǎng）口之一，其（qí）他港口的情况可能更为紧迫（pò）。上述天（tiān）津港人士对（duì）经济观察报（bào）表示（shì），由（yóu）于没有干线（xiàn）铁路（lù）接通，天（tiān）津港的铁路运力（lì）占比尚不足30%。目前天津港也正（zhèng）在推动一系列铁（tiě）路配套设（shè）施的建设——一（yī）些中国（guó）港口在建立之初，就是围绕公路运输主导的思路进行（háng）基（jī）础设施建设的，这（zhè）也意味着这些港口需要重（chóng）新转换（huàn）思（sī）路。

不仅仅是港口方面的运（yùn）输需求，如果要减（jiǎn）少（shǎo）成本（běn）——如果铁路无（wú）法直通部（bù）分大型钢铁企（qǐ）业，“公转铁”后（hòu）这些企业将（jiāng）面临铁路到厂区的二次装（zhuāng）卸（xiè）问题——一些大型企业也必须要重（chóng）新考虑铁（tiě）路接入厂区的计划。

制约（yuē）铁（tiě）路运力的（de）因素主（zhǔ）要来自两个（gè）方面，一方面（miàn）是基础设（shè）施建设，即在港口铁路规划（huá）之初的运（yùn）力设（shè）计情况；另（lìng）一方面则指（zhǐ）向了铁路总（zǒng）公司，一位港口人士对经济观察报表示（shì），在既定（dìng）的线（xiàn）路上，能够有多（duō）大的运（yùn）力最后还得取决于铁路总公司、地（dì）方铁（tiě）路部门能够（gòu）给安排（pái）多少车辆（liàng）。

种（zhǒng）种（zhǒng）的难（nán）题，最终都将摆在中国铁路总公司（sī）的面（miàn）前。

运力提升计划

在（zài）最近的一段时间，中国铁路设计集团变得格外繁忙。

作为铁路总公司（sī）旗下唯一直（zhí）属管理的国（guó）家综（zōng）合（hé）甲级勘察设计（jì）企业集团，中国铁路设计（jì）集团（tuán）从今年年初开始陆续参与（yǔ）到唐山港区的（de）整（zhěng）体疏港设（shè）计、丹东港、大连港等（děng）“公转铁（tiě）”运（yùn）输（shū）方（fāng）案的前期规划（huá）和研究（jiū）等多个港口项目中。

这仅仅是铁路部门为“公转铁”所做的准备之一，多个地方铁路公司（sī）均在为提升铁路运力，推动（dòng）“公转铁”寻找合适的方式。

北京铁路局集团（tuán）公（gōng）司北（běi）京货运（yùn）中心市场营销负责人（rén）张书（shū）生（shēng）对经（jīng）济观察报（bào）表示（shì），今年6月北京货运中心开通（tōng）了滦（luán）县（xiàn）东、承德-大（dà）红门的建筑砂石骨（gǔ）料班列，目前隔日开行一（yī）列；下一步将会从确保集装箱数量（liàng）和集（jí）装箱（xiāng）专用平（píng）车上加大力度，为推动管区内砂石运输（shū）向铁路转移提供运力支撑。未来还将继续对接运输需求，分点（diǎn）建立砂石（shí）料（liào）储运发送（sòng）基地、卸车基地，推动货场更新改造，加强配备装卸车设备。

在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》向公众发布一天之后，即7月4日，铁路总公司官网披（pī）露了（le）《2018-2020年货运增量行（háng）动方（fāng）案》，这份方案试图为三年后全国铁（tiě）路货（huò）运增长30%的目标提（tí）供支撑——按照铁总（zǒng）官（guān）网披露的（de）信息，为落实铁路货（huò）运增量三年行动方案，铁路总公司制定（dìng）了详细的时间表、路线图和配套（tào）措施，确保货运增量（liàng）和运输结构调（diào）整目标如期实现。

这一（yī）方（fāng）案涉及了（le）运输能力（lì）提升、物流成本降（jiàng）低、产品供给优化三（sān）个方面，其中涵盖（gài）了对既（jì）有线路运（yùn）力挖掘，也包括了扩（kuò）大（dà）万（wàn）吨重（chóng）载列车的开行范围及加大了对货车的购置。

按照方案，2020年蒙西至华中铁路（lù）投产（chǎn）后，中国将拥有大秦、唐呼、瓦日、蒙华等4条万（wàn）吨（dūn）重载（zǎi）铁路通道。

无论如何，这（zhè）依（yī）然（rán）是一个艰难的工程（chéng）。“长期以来，中国在铁路货运（yùn）上的投（tóu）入（rù）都是不足的，现在（zài）是在补功课”，张晓东对经济观察报（bào）表示。

2008年以（yǐ）前，中国基建投资倾斜于（yú）高速（sù）公（gōng）路，2008年以（yǐ）后铁路（lù）投（tóu）资快速攀（pān）升，但主要集中（zhōng）于高铁，按照张晓（xiǎo）东的测算，每年在货运（yùn）上的投入可能（néng）不足（zú）总投资量的10%。

多（duō）种社会层面（miàn）的考量又（yòu）让“客转货”——停止一部（bù）分普通线（xiàn）路（lù）的客运功能，转为以货运为主——的进程（chéng）推进（jìn）缓慢。

这种长期欠账能否在短（duǎn）期补上，还是个问题。尽管从2008年开（kāi）始（shǐ），张晓东就一直在（zài）提倡推动中国货运（yùn）结构的改变，但是目前三年内完成“公转铁”的计划依然让张晓东觉得有点“太急了”。

一些（xiē）港（gǎng）口正（zhèng）在（zài）推动新的方案以应对可能出现（xiàn）的运力不足。上述（shù）天（tiān）津港（gǎng）人士对经济观察报（bào）表示，目前天（tiān）津港正在推动一个无人驾（jià）驶新能源货车项目，与其他港口的自动化车辆不同的是，这项目不仅（jǐn）仅希望解（jiě）决港（gǎng）区内的货物运输（shū），还希望（wàng）解（jiě）决从（cóng）天（tiān）津港至北京周边的货物（wù）运输问题（tí），按照（zhào）目前的（de）测算，如果量产后，车辆的成本（běn）有可能压缩至100多万（wàn）元。

改（gǎi）变一定会（huì）发生（shēng）

“公（gōng）转铁”的直（zhí）接政策意图指向了大气污染的治理，但是隐藏在这一政策背后的是数（shù）十年（nián）来中国货运（yùn）结（jié）构乃（nǎi）至经济发展方式转变的广（guǎng）阔图景。

上述连云港人士向经济观察报梳理了近年来港口货运（yùn）方（fāng）式的变化，其中（zhōng）一个极为（wéi）关键的节点是2008年——在上个世（shì）纪80年代前，连云港铁路货运曾经（jīng）一度（dù）占比超过70%，此（cǐ）后，这一比例开始（shǐ）缓慢下降，直到2008年。“2008年（nián）开启的一轮大规模投资让（ràng）包括钢（gāng）铁、煤炭在（zài）内的大宗货物运输量快（kuài）速增（zēng）加，铁路的运力又（yòu）没有明显提升，也就是从这里（lǐ）开始，铁路运输占比快速下降（jiàng），公路运输的（de）占比快速上升，并最终成为主流”，该人士（shì）对经济观察（chá）报表（biǎo）示。

一个（gè）数据是，在2008年后由于货物大幅增长，连云港曾经在一天内请求车（货主（zhǔ）向铁路报请装车的需求数）需求（qiú）6000车，但（dàn）是当（dāng）时承认车（铁路实际核准（zhǔn）的计划（huá）数）也（yě）就（jiù）1000车（chē）左右。

张晓东向（xiàng）经（jīng）济观察报列举（jǔ）了美国、德国等多个（gè）国家的案（àn）例来（lái）阐述这个规（guī）律：许多工业化国家都曾经（jīng）历过货运由铁路向公路摆动（dòng）的过程，但最（zuì）终又会出现（xiàn）一（yī）个铁路货运回暖的过（guò）程。“德国的铁路（lù）货运占比一度（dù）低至10%左右，最后经过一（yī）系列改革，铁路（lù）货运占比又开始（shǐ）逐渐回（huí）暖”。

在张晓东看来，与公路相比，铁路在（zài）中长途（tú）货运、大宗商品货运上具有一定的比较优势（shì），比如规模化成本、环保、时效等多个方面。只不（bú）过在相当长的时间中，由于基（jī）建投入（rù）、铁路改革推进进度等多个方面因（yīn）素（sù）的影响，这些比较（jiào）优势被（bèi）短暂的（de）“扭曲了”，而（ér）现在确实是到了该修复的（de）时刻（kè）。

张晓东对经（jīng）济观察（chá）报表示，随着（zhe）中国经济结构的转变，包括煤炭在内的多个种类的大宗商品峰值已经过去，货（huò）运需求也很难再出现快（kuài）速增长的情况；高铁和高速公路的建设高峰期也已（yǐ）经趋（qū）于尾声，货运投入有（yǒu）余力（lì）加强，从供需两端，“公转铁”的政（zhèng）策有了推进的（de）空间（jiān）和基（jī）础（chǔ）。

尽管对于政策推进的节（jiē）奏仍有（yǒu）多种观（guān）点，但是所有的采访对象都认为，“公转铁”的（de）形势已（yǐ）经到了必须要推进的时刻（kè）了。

数年前，李乃龙（lóng）曾（céng）赴海外参观过美国的货（huò）运状况（kuàng），参观过程（chéng）中，李乃龙已经察觉了美国（guó）货运（yùn）结（jié）构与中国的（de）巨大不同——美国铁路、水路运（yùn）输主导了整个大宗货物流（liú）通——以及这种不同所带来的（de）种种便利和效率（lǜ）。

在那一刻，李乃龙就意识（shí）到了（le），改变一定会发生。